Ci sono buone ragioni per leggere i programmi elettorali (2018) sulla scuola?

 

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Tutti i partiti e le coalizioni in campo per le elezioni del 4 marzo scorso hanno incluso l’istruzione nei propri programmi. Potrebbe essere stata una conferma, senza dubbio positiva, dell’importanza attribuita alla scuola, anche rispetto ad altri ben più considerati nodi riguardanti le politiche economiche (euro, fisco, immigrazione…), sociali (pensioni, new welfare, natalità…) e istituzionali (giustizia, legge elettorale…). Per capire, tuttavia, il peso reale dei riferimenti all’istruzione nei manifesti definitivi occorre andare oltre la superficie e scavare a fondo anche perché l’impressione generale di chi ha seguito come osservatore il dibattito elettorale è che la scuola sia rimasta una questione in secondo piano” e che in definitiva la scuola non è una priorità[1]se non addirittura “la grande assente nei programmi elettorali”[2]. E sarebbe rilevante se così fosse capire lo status della questione scuola. Per quanto, inoltre, il nostro Paese abbia un record di attuazione delle promesse elettorali al di sotto dei valori raggiunti da altri (meno del 50% di messa in opera delle promesse elettorali[3]) gli impegni elettorali, pur orientati alla conquista del consenso, sono parte integrante dei processi di costruzione delle politiche.

Leggendo i programmi e le dichiarazioni dei leader o dei loro responsabili di settore e cercando i collegamenti con le posizioni assunte in passato possiamo ponderare la salienza politica delle questioni scolastiche pur sapendo che i manifesti elettorali, dominati da slogan e promesse, sono solo una parte della realtà, della sua ricchezza come delle sue criticità[4]. Il grado di attenzione elettorale alla scuola può avvertirci sul clima che incontreremo nei prossimi anni e sul futuro che avranno le nostre scuole. L’elaborazione delle proposte elettorali è, comunque, una cartina di tornasole per cogliere la cultura di scuola che prevale nel mondo della politica, anche se uno spazio alla scuola non si nega mai, con formule di nuovo conio o risuscitando retoriche del passato. Il quadro della finanza pubblica sotteso ai programmi è una via pertinente di analisi con un intenso dibattito tra esperti, ma non può monopolizzarne la lettura e la comprensione. Le proposte elettorali, peraltro, sono da leggere per quello che contenevano ma anche per quello che non hanno preso in considerazione, secondo il buon metodo di scrutinare anche la non agenda.[5]

Nei posts sui programmi dei quattro attori di maggior peso sulla scena nazionale – Coalizione di centro destra (Forza Italia, Fratelli d’Italia e Lega), Liberi e Uguali, Movimento 5 Stelle e Coalizione di centro sinistra (Partito democratico, Insieme, Civica Popolare e +Europa) – abbiamo cercato di approfondire, senza pregiudizi, le posizioni espresse in principi di azione, proposte generali e misure specifiche contenute nei manifesti elettorali, con un’attenzione anche al metodo di lavoro seguito nella compilazione. Si sono utilizzate come fonti i documenti ufficiali e le interviste ai leader. A questa lettura si aggiungono, ai fini di un breve confronto, due posts con le esperienze elettorali recenti in due paesi a noi vicini, il Regno Unito (elezioni generali del 2017) e la Francia (elezioni presidenziali del 2017). In un post ulteriore allegato vengono riportati alcuni dati valutativi nazionali e internazionali sulla nostra scuola utili per le riflessioni proposte nel corso e a conclusione degli appunti.

Quattro interrogativi guidano la lettura dei programmi[6].

1. Che cosa hanno detto i programmi elettorali sulla scuola?

Per rintracciare i temi dominanti occorre prendere in esame una pluralità di documenti e raccogliere indicazioni, proposte e elaborazioni che coprono questioni diverse, con alcune convergenze su preoccupazioni e istanze comuni, ma anche con notevoli divergenze in termini di enfasi. Una tabula absentiae et presentiae (vedi al termine del post) impoverisce la varietà dei temi ma può essere di aiuto per una visione di sintesi.

Il background comune dei programmi sono due stumbling blocks che derivano da ritardi da colmare e la cui rimozione è fuori discussione: il superamento del precariato (14% dei docenti occupati nella scuola) e il radicale miglioramento delle strutture edilizie. Sulla stabilizzazione dei precari, peraltro già in corso, le sottolineature sono diverse come le strade indicate da percorrere divergono nel dettaglio. Il necessario rinnovamento dell’edilizia scolastica è un’area che richiede interventi nel medio e lungo periodo e in cui già ci sono lavori in atto.

Ci sono, poi, temi obbligati perché largamente condivisi e radicati in processi diffusi, quali le misure per i servizi di assistenza e di educazione per la fascia di età 0-6 anni. Tutti i programmi elettorali parlano dei nidi e delle misure collegate nell’ottica di una strategia variamente caratterizzata, a favore delle famiglie, per la ripresa della natalità, per facilitare l’occupazione femminile o per combattere i condizionamenti socio-economici dei risultati scolastici.[7]

La Buona scuola, intesa come complesso di interventi del piano per l’istruzione messo in campo nel periodo 2014-2018, è un bersaglio mobile per gli attori non al governo, con posizioni variate dall’abolizione dei provvedimenti assunti nell’ultimo triennio alla revisione più o meno radicale delle singole misure in essa contenute.

Le variazioni tra i programmi riguardano poi questioni che scaturiscono da sensibilità e culture proprie di ciascuna formazione. Numerose sono le proposte, esplicite o qua e là tra le righe, spesso non cifrate ma potenzialmente dirompenti come il cenno al costo standard di sostenibilità o la proposta di abolire il sostegno finanziario alle scuole paritarie. Aspetti interni all’organizzazione scolastica sono presenti in alcuni programmi, dalle dimensioni delle classi all’insegnamento dell’educazione motoria e sportiva. Riferimenti diffusi toccano gli istituti tecnici e professionali, il raccordo e alternanza scuola e lavoro mentre il tema della dispersione scolastica è ondivago, talvolta privo di progettualità operativa.

L’istanza di investire sulla scuola è sottesa, direttamente o indirettamente in quasi tutti i programmi, seppur con approcci e accentuazioni molto diverse. Non per tutti, comunque, la scuola è al centro delle previsioni di spese da sostenere nella prossima legislatura.

Stupisce che nel cruscotto delle principali forze politiche del Paese le implicazioni dell’andamento demografico per la scuola non siano oggetto di riflessione e di progettazione politica: un item della non-agenda che è rimarchevole in presenza di analisi puntuali a disposizione sugli scenari per i prossimi decenni.

2. Sono credibili e praticabili le proposte di cui hanno parlato i manifesti elettorali ?

Non è sempre facile analizzare proposte avanzate nel corso di interviste e non accompagnate da elaborazioni operative, come non sempre si riesce a delineare il perimetro delle proposte ufficiali, distinguendo le prese di posizione polemiche dalle argomentazioni autentiche. Ma l’interrogativo sulla ‘innovatività sostenibile (“impegni al cambiamento, anche incisivo, purché precisi nell’imputazione dei costi”[8]) è inevitabile. Naturalmente perché sia possibile occorrono definizioni operative, specificazione delle condizioni di fattibilità, meglio se supportate da analisi e studi, cioè da basi conoscitive affidabili, e chiarezza sulle strutture di implementazione. Così nel campo dell’edilizia scolastica, nell’area della dispersione scolastica o, genericamente, negli incrementi di spesa in istruzione, i riferimenti sono spesso parziali e talvolta non accurati. Poco citate sono le indagini internazionali sui livelli di competenza degli studenti che negli ultimi decenni hanno invaso, in molti paesi, i processi di decisione politica e del tutto assenti sono i dati del sistema nazionale di valutazione (INVALSI). Il programma del partito al governo è accompagnato da informazioni specifiche, pur sintetiche, sulle realizzazioni. Pur non essendo facile fare previsioni, é probabile su alcuni temi una continuità di azione pur se non sono specificati tempi e rilevanza.

Si può ragionevolmente ritenere che le proposte agganciate a processi già in essere abbiano buona probabilità di arrivare ad applicazione o per lo meno dare slancio ai lavori in corso. E’ il caso dei nidi, degli interventi per l’edilizia e della stabilizzazione dei precari. Si tratta, comunque, in tutti e tre i casi di realizzazioni che non si possono esaurire in una legislatura e richiedono impegni e costanza di azione nel medio e lungo periodo. Le sorti di specifiche misure della Buona scuola, invece, dipendono da molti fattori, anzitutto dall’esito della consultazione elettorale e dalle politiche che il nuovo esecutivo vorrà decidere e implementare, anche se su alcune soluziomi già implementate è fallace ogni pretesa di azzeramento. Gli scenari possono essere molto diversi.

3.Quale probabilità di impatto sulla scuola hanno le proposte elettorali del 2018?

Se la probabilità che le soluzioni proposte trovino applicazione riguarda la credibilità delle stesse in termini di coerenza e di praticabilità, l’esame della probabilità che tali misure messe in opera siano efficaci tocca altri nodi problematici. Non meno complesso è, infatti, cercare di capire se le soluzioni proposte, praticabili e messe in opera, migliorino il sistema di istruzione e, soprattutto, incidano sui risultati scolastici degli studenti. In alcuni casi il valore aggiunto delle proposte è assunto a priori. Una scuola con strutture funzionali, con rispetto delle norme sulla sicurezza, con l’abbattimento delle barriere di accesso, con certificazione antisismica è un’ottima condizione di partenza per realizzare ambienti di apprendimento. In altri, come il riconoscimento del merito dei docenti, la connessione va resa evidente perché non scevra d’incertezze[9]. Decisive sono le ipotesi sottostanti alle soluzioni proposte, in alcuni casi supportate da evidenze scientifiche: così ad esempio un percorso educativo di qualità nella prima infanzia è una condizione di assoluto valore nel percorso scolastico di uno studente.

4. In che rapporto sono i programmi elettorali (2018) con i problemi del nostro sistema di istruzione?

Se i programmi elettorali possono essere visti come elenco di soluzioni, non è inutile chiedersi a quali problemi esse facciano riferimento. L’analisi comparativa e la conoscenza diretta delle nostre scuole rendono ormai possibile disporre di diagnosi accurate e affidabili dello stato di salute, e le patologie, di un sistema di istruzione, pur senza sottovalutare le tradizioni che l’hanno ispirato e la necessità di una comprensione culturale dei processi di istruzione e formazione di un Paese. Da questo punto di vista esistono sistemi di indicatori, abitualmente usati dagli analisti, e collaudati anche sotto il profilo metodologico.

Tenendo conto dei caratteri, criticità e potenzialità, del nostro sistema scolastico, del suo divenire nel tempo è utile provare un raffronto tra i problemi identificati nelle analisi della nostra scuola e i contenuti delle proposte elettorali. L’interrogativo – Siamo sicuri che i partiti abbiano nei propri programmi elettorali, affrontato i problemi veri e seri del nostro sistema di istruzione? – non è, infatti, senza motivazioni. L’azione politica ha, per sua natura, lo scopo di affrontare problemi di carattere generale e, nella misura del possibile, portarli a soluzione. L’appuntamento elettorale, al netto delle esigenze di convincere e persuadere gli elettori, è un momento cruciale per cogliere il grado di approssimazione a questa funzione di base di tutte le politiche pubbliche.

A questa angolazione per la lettura dei manifesti elettorali fanno capo alcuni specifici quesiti.

Quale peso hanno le analisi sulla posizione degli studenti italiani a livello europeo e globale con l’indicazione di politiche che si intendono perseguire? Rispetto ai miglioramenti necessari nelle competenze di base correntemente soggetto a valutazioni standard sia nazionali sia internazionali quale attenzione è stata dedicata al fatto che i nostri studenti hanno in media livelli di apprendimento inferiori ai valori dell’area OECD e dell’area comunitaria?

Quanto rilievo viene dato all’obiettivo, rispetto al quale è difficile dissentire, di ridurre il gap nei risultati scolastici tra studenti ‘benestanti’ e studenti ‘malestanti’[10]? Quale spazio hanno le idee di lotta alla povertà scolastica, alle fragilità educative e al contenimento del peso dei fattori sociali, culturali ed economici sugli itinerari scolastici degli studenti?

Quanta attenzione è stata dedicata una delle più rilevanti criticità della nostra scuola, cioè alle disomogeneità territoriali esistenti e riguardanti in modo particolare i livelli di apprendimento degli studenti?

Le gravi criticità del nostro sistema di istruzione (assenteismo degli studenti, analfabetismo finanziario, debolezza della cultura digitale, percentuale -30/40%- di studenti che concludono il percorso scolastico e formativo senza le padronanze di base, impreparazione in campo scientifico, insostenibilità dei costi dell’istruzione per le famiglie[11]…) sono rientrate nei programmi o sono rimaste fuori dell’orizzonte elettorale?

Perché il tema della professione docente ricorrente da decenni tende a concentrarsi su problemi di organici del personale evitando di adottare una teacher policy integrata e assertiva?

In che misura il tema del rapporto con il mondo del lavoro focalizzato sulla discussione dell’alternanza scuola e lavoro si fa carico delle carenze delle strategie nazionali delle competenze di cui la scuola è uno dei nodi critici ma di cui fanno parte anche le imprese e le istituzioni?[12]

Nel bilancio tra coltivazione delle tradizioni educative e apertura all’innovazione rispetto al futuro qual è stata la preoccupazione dominante nei programmi elettorali? In un settore, la scuola, in cui i cambiamenti sono generalmente di lungo periodo quanto è apparsa rilevante la sfida del futuro?

Ad una prima lettura dei programmi l’impressione è che l’interesse sia stato prevalentemente rivolto al passato e che l’attenzione ad anticipare il futuro sia rimasta in penombra. Correggere gli errori fatti nella gestione degli organici, recuperare il tempo perso per la manutenzione degli edifici e per il rispetto delle norme sulla sicurezza, estendere i servizi per la prima infanzia sono state istanze dominanti, ma di un sistema di istruzione che ha fatto e fa ancora fatica a raggiungere il livello di funzionalità di base. Un corretto rapporto contrattuale con il personale docente o la presenza di scuole sicure sono condizioni di partenza; solo per il grave ritardo accumulato diventano gli obiettivi prioritari in un programma elettorale togliendo spazi ed energie per realizzare processi autentici di qualità che riguardano gli ambienti e i processi di apprendimento degli studenti.

In sintesi, se formare le nuove generazioni ha occupato una posizione periferica nei cruscotti dei partiti, dei movimenti e delle coalizioni che hanno partecipano alla competizione elettorale stiamo forse abdicando al compito di dare al nostro Paese una scuola all’altezza delle sfide del futuro? Oppure nella prosa e nella retorica dei manifesti elettorali si può intravvedere il tentativo di guardare avanti pur in mezzo alle turbolenze? Leggere con attenzione i manifesti elettorali è un esercizio utile perché le scuole rimarranno parte del nostro paesaggio sociale e culturale ancora per molti anni. La disaffezione di sottofondo e la delusione per le riforme fallite aggravano la fatica di costruire e mettere in opera politiche pubbliche, esplicite o tacite, anticipatrici e reattive, per l’istruzione dei nostri giovani, ma non possono soffocare la speranza di miglioramento. 

La scuola nei programmi elettorali (2018): tabula presentiae et absentiae

La presenza dei temi nei programmi elettorali delle forze politiche considerate prescinde dal contenuto delle proposte specifiche che vanno dalla centralità all’opposizione e al rifiuto.

 

 

 

 

Forza Italia

 

 

Fratelli d’Italia

 

Lega

 

Liberi e Uguali

 

 

Movimento 5 Stelle

 

Partito democratico

Servizi prima infanzia x x x x x x
Edilizia scolastica x x x x x x
Superamento del precariato x x x x x x
Federalismo scolastico x
Libertà di scelta educativa x x
Competizione pubblico e privato x
Meritocrazia x
Costi standard x x x
Autonomia scolastica x x x x
Obbligo scolastico x
Dispersione scolastica e povertà educativa x x
Ruolo del dirigente scolastico
Valutazione dei docenti x x x
Chiamata diretta dei docenti x
Formazione iniziale dei docenti x x x
Aggiornamento e sviluppo professionale dei docenti x x x
Mobilità dei docenti x x
Stipendio degli insegnanti x
Contratto nazionale di lavoro per insegnanti x
Carriera dei docenti x
Numerosità delle classi x x
Orientamento degli studenti x
Contributi finanziari delle famiglie x
Libri di testo x
Finanziamento privato x x
Scuola digitale x
Tempo pieno x x x
Estensione del tempo scolastico x
Educazione motoria e sportiva x
Abolizione finanziamento scuole paritarie x x
Alternanza scuola e lavoro x
Formazione tecnica – ITS x
Formazione permanente x
Servizio civile x

 

 

[1] Marco Imarisio , Baby gang, lavoro: la scuola è ‘salvifica’ ma i partiti la ignorano, Corriere della sera (16 gennaio 2018).

[2] Lucrezia Reichlin, La spirale negativa nazionale, Corriere della sera, 17 febbraio 2018.

[3] Maurizio Ferrera cita una ricerca internazionale (12 paesi nell’arco di 20 anni) da cui risulterebbe che il 60% degli impegni elettorali sono poi effettivamente mantenuti, tuttavia con un divario tra i paesi, dal 90% del Regno Unito con il più alto tasso di attuazione al 80% della Svezia, al 78% del Portogallo e al 70% della Spagna, dal 62% della Germania al 57% dell’Olanda e al 50% dell’Austria. L’Italia si ferma al 45%; solo il governo Prodi (1996-98) e il governo Berlusconi (2001-2006) hanno superato il 50%. (Chi mantiene le promesse dopo il voto. Classifica europea, Corriere della sera 5 febbraio 2018, p.1 e p.26.

[4] Secondo l’analisi condotta dall’Istituto Cattaneo su programmi elettorali di 11 attori della competizione elettorale “In media, il 75% delle affermazioni contenute nei programmi elettorali si riferisce a dichiarazioni di principio o di indirizzo e solo il 25% dei programmi contiene proposte politiche specifiche e verificabili” (Istituto Cattaneo, Che programmi avete per le elezioni? Analisi delle proposte politiche dei partiti, 2018, p.3)

[5] Secondo i ricercatori dell’Istituto Cattaneo “il gruppo di policy che ritorna con maggiore frequenza nei testi programmatici dei partiti è quello concernente il welfare e l’istruzione, che rappresenta quasi il 25% del totale. In pratica, una dichiarazione su quattro inclusa nei programmi dei partiti riguarda le politiche del cosiddetto Stato sociale o dell’istruzione” (Istituto Cattaneo, cit., p.4).

[6] L’analisi dei programmi elettorali dal punto di vista delle implicazioni per la finanza pubblica è stata condotta da Carlo Cottarelli e dal suo Osservatorio sulla spesa pubblica. I risultati delle diagnosi condotte vanno tenute presenti discutendo dei programmi sulla scuola, sia, soprattutto, per le ripercussioni che decisioni di carattere generale possono avere sull’istruzione.

[7] A questo propositov in un rapporto OECD si legge: “Data from the 2015 OECD Programme for International Student Assessment (PISA) of 15-year-old students suggest that ECE has a positive impact on outcomes later on in life: indeed, the PISA data suggest that two years of ECE is the minimum duration required to boost science performance at age 15. While students who reported having received between two and three years of ECE scored higher than those who had attended between one and two years, even after controlling for socio-economic status, the same effect is not found when comparing students who received three to four years and two to three years of ECE, respectively (OECD, Education at a glance 2017, OECD, Paris p. 262).

[8] Cfr. Ferrera, cit. 2018 p.26.

[9] Senza citare la ricca letteratura sull’impatto della valutazione dei docenti, può essere utile richiamare una delle conclusioni del rapporto della FGA sulla sperimentazione condotta nel nostro Paese (“Al termine del progetto possiamo affermare che la premialità non sembra essere stata pienamente accettata dal mondo della scuola, né sembra essere riuscita a generare i risultati attesi” (FGA, Rapporto finale sull’andamento della sperimentazione VSQ (Valutazione per lo sviluppo della qualità della scuola), Torino, 2015 p.73).

[10] Il termine è usato da De Seta nel film Diario di un maestro.

[11] Secondo i dati Eurostat il 62,5% delle famiglie italiane dichiara di trovare difficoltà ad affrontare le spese per l’istruzione e per l’università a fronte di un valore medio per l’EU28 pari a 41,1 (Eurostat, Can you afford to pay for education?, 21/02/2018).

[12] Lucrezia Reichlin riassume così il paesaggio italiano: Sappiamo anche che l’Italia è indietro nella formazione del capitale umano, con una scolarizzazione bassa se comparata ad altri Paesi europei, alto abbandono scolastico e bassa graduatoria nei test internazionali di abilità” (cit. 2018).

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